国家财报你知道多少 教你如何看懂预算

　　经济观察报 记者 杜涛假如中国政府是一家上市公司，或许我们可以将全国“两会”看成是一年一度的股东大会。那么，在这场大会上，政府应该向公众披露哪些信息呢？
　　是税收情况，支出情况？还是土地资产卖了多少，哪些央企上缴了利润？或者，各地政府借了多少债务，能不能及时偿还？又或者，发展消耗了多少资源，承担了哪些代价，未来能不能可持续？
　　假如公众是政府的股东，这些问题的答案，公众可能希望全部都知道。那么，现在我们知道多少？
　　看懂预算
　　探索国家财报的旅程，从预算报告开始。
　　3月9日，由第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的中国财政预算报告将公布。在中央财经大学财经研究院院长王雍君看来，预算报告会告诉人们，政府今年的收入、支出以及债务规模，将会各占GDP多大比重，这是衡量政府当年规模的指标。
　　从2014年开始，预算报告包含四本账本：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算。简单来说，四个账本的主干，分别涉及税收和非税收入、土地资产、央企资产和中央社保资金——地方的国企资产和社保资金仍游离于账本之外。
　　即便如此，四个账本还远远不够。“政府预算报告与上市公司披露的财务报告不同，只是财务报告中的一套财务数据，如果建立类似上市公司的财务信息披露制度，政府需要建立正式的财务报告制度。”王雍君说。
　　王雍君解释，财政收支数据是流量，政府资产和负债是存量数据，中国政府拥有庞大的资产，而且政府债务规模也非常引人关注，如果只公布收支，没有资产负债的数据，是远远不够的。
　　在这个方向上，中国正赶路。
　　直到1997年之前，中国政府只有一般公共预算这一个账本，当年13项政府性基金被纳入预算，政府账本变为两个。十年后的2007年，国有资本经营预算单独编制，预算报告拥有了三本账本。到了2014年，全国社会保险基金预算开始编制，成为现在的四本账本。
　　然而代表委员拿到的预算报告，是三份厚度不同的文件。
　　白色，35页，满是文字，这是政府预算报告；黄色，150页，这是预算报告的“解读本”，以彩图和漫画形式为主——2014年开始“两会”代表委员人手一本，被认为是财政部应对预算“看不懂”抱怨者的创新之举；红色，350页，纯表格，这是详细的政府总预算表。
　　中国政府的“资金链”是否健康？钱准备往哪里花？这三份预算文件会告诉你答案。
　　2015年预算最大的变化在于赤字率有所扩大：比2014年增加2700亿元，赤字率从2014年的2.1%提高到2.3%。这句话出现在白色的政府预算报告中。
　　赤字率的扩大在许多人的意料之中，被认为是2015年积极财政政策的一个主要手段。不过，曾担任财政部财科所所长的中国财政学会副会长贾康认为，赤字率提升还可以考虑力度更大一点，因为最新的经济运行表现显示，下行的压力非常严重。
　　“未来实施积极的财政政策，中国还有很大的空间，有必要的话，要动用这个空间。”贾康说，如果按照欧盟3%赤字安全控制来说，中国还有0.5个点以上的空间；另外，中国的公共负债率有更大的空间，实际负债率如果按照40%左右来算，按照欧盟60%债务基准，还剩下将近20个点的空间。
　　“公共负债率如果提升10个点， 60多万亿GDP里头就有6万多亿的空间，政府要用这个空间举债，资金使用上能‘四两拨千斤’的引导效应，这叫做可用、可观。”他说。
　　赤字率的扩大，反映在预算报告上，则是政府账本的“一增一减”。2015年四本账本中的一般公共预算账本，收入增速调低 了1个百分点，支出增速则调高了1.1个百分点。从支出增长来看，节能减排补助资金、农田水利设施建设和现代职业教育增幅最高，分别为40.4%、33.5%和24.6%。
　　王雍君表示，从政府的收支总量和增长，判断哪一些支出增长比较快，支出最快的部分就反映了未来中国政策的重点，即政府更加重视；而政府的支出结构，哪一些支出的比重比较大，比如民生支出，进一步反映了政府在民生政策上的优先级别、轻重缓急。
　　2015年，四本账本发生了一些变化。政府性基金预算中的11项被列入一般公共预算，国有资本经营预算调入一般公共预算的占比有所提高，四本账本开始成为一个可以互相打通、互有补益的有机体，这是今年开始实施的《新预算法》所要求的。
　　不过，在很多财税专家看来，这四本账本除了一般公共预算外，其他都太过于粗略，而且有些分类比较奇怪。比如让中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇觉得遗憾的是，政府性基金并没有把每一项基金的收支都列出来，只是有个总体数目。郑春荣则发现，金融国企收入没有被放到国有资本经营预算账本里，却出现在一般公共预算账本的非税收入一栏。
　　这距离《新预算法》所要求的预算编制要规范、完整、有效，仍有一段距离。
　　郑春荣还注意到，社会保险基金预算账本里，财政补贴增长过快--2013年至2015年增长率分别达到17.5%、14.6%和15.3%。“社保基金的财政补贴已经占到2015年财政预算收入的7%，成为刚性增长，而中国人口老龄化高峰尚未到来，从这个角度看，社保制度有必要改革。”郑春荣说。
　　仍在蹒跚学步的预算报告，透露了中国经济每年的成长方向与潜在痼疾，却无法预言这样的成长是否健康，痼疾是否可以根除。更精确的诊断，需要更精密的统计数据，这正是酝酿中的政府资产负债表所要解答的问题。
　　看懂负债
　　相比预算报告，大多数人对事关政府“家底”的资产负债表更显陌生。
　　“资产负债表这张表在财政部门并不受重视，最早从企业引进过来，基本都是市局各个平行行政部门来填写。”一位地方的财政部门主管告诉经济观察报。
　　直到2011年，政府资产负债表的试编工作才提上日程。当年，财政部国库司印发了政府资产负债表试编指南，文件不对外公开，仅限于全国财政系统，试编工作开展多年一直相当“低调”。当年选定包括北京、浙江、江苏、天津等在内的12个省级政府，2012年从12个扩大到23个省级政府，到2014年要求全部省级政府启动试编政府资产负债表。
　　“政府的家底究竟是多少，核算每一级政府的家底，就是资产负债表，资产加负债等于损益，就是把每一级政府的家底，每一年报的GDP，财政收入，是年度的增量部分，每年的存量部分，流动资产和固定资产加在一起，除去损失。”财政部财政科学研究所研究员王泽彩说。
　　实际上，北京市早在2013年就完成了10个区县资产负债表的试编；湖南省2014年14个市州本级都开始试编政府综合财务报告，并选择了19个县市区进行试点；安徽省则已经将试编范围扩大到省本级及14个市和部分县(区)，其中马鞍山审计局今年还首次开展了开发区政府综合财务报告试编的审计工作。
　　“财政部要求地方政府做地方政府资产负债表。现在中央政府也在试编资产负债表，通过政府资产负债表，显示资产和负债是不是均衡。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚表示，不过，目前还没有地方披露过地方政府资产负债表。
　　试编工作启动迅速，但成效却是褒贬不一。赵全厚告诉经济观察报，从2014年开始试编资产负债表，首先负债方面的认定就是问题。“哪些属于政府债务，哪些属于其他债务，还有体制对财政收入的划分不稳定，也就是某个税种，现在归地方政府收入，过段时间可能会有所变化。再有就是存量的资产，比如国有土地是否就属于某一级政府等等。因此，现在地方政府试编制的资产负债表都是浅层次的。”他说。
　　事实上，政府会计系统主要采用收付实现制而非权责发生制，无法为编制政府综合财务报告提供充分的技术支持。经济观察报获悉，目前地方编制的资产负债表，只是把确定的资产和确定的负债编制，比如地方所属企业的资产，体制规划的税收收入，但在一些情况下，土地和自然资源不好划定，暂不编入资产负债表。
　　郑春荣认为，政府资产负债表能较好地显示公共部门的财务状况，相对于政府预算报告的统计而言，在范围上更广、更全面。
　　但政府的负债比较清楚，资产就不一定。郑春荣表示，由于地方政府最大的一块资产是土地和资源，这是没有二级市场的资产。卖一块地市一个价，地都卖了，却不是一样的价格，资产是很多，却没办法变现，因为没有二级市场。
　　尽管问题不少，但时间已经不多了。
　　按照去年通过的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2018年中国将在试点工作基础上，全面开展政府综合财务报告编制工作，建立健全政府财务报告分析应用体系，制定发布政府财务报告审计制度、公开制度等。
　　这个工作将在2020年完成。届时所有的地方政府，可能也包括中央政府，都将定时向民众披露自己的财务状况——那时，政府会变得类似一家管理规范的上市公司吗？
　　财报的意义
　　“可以说，有了政府资产负债表，上级政府对下级政府的管理和考核将更加科学合理。例如，现在一些地方政府官员通过腾挪公共部门资产来掩盖财政赤字，这种方法在资产负债表下就行不通了。又例如，官员把举债建设的功劳算在自己头上，把还本付息的责任抛给下一任官员，这种行径在资产负债表的分析上也容易暴露无遗。”郑春荣说。
　　但显然，中国急迫地试图建立资产负债表和综合财务报告制度，并不会简单地出于政绩考核的需要。
　　“最大的风险是地方债，地方现在融资平台进入末期，而且没有人会去违规，现在限额的限定是个大问题。要考虑2015年地方支出和债务偿还，以及未来存量债务如何消化。通过发行新债偿还旧债，只是暂时行为。”杨志勇说。
　　审计署审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿，其中地方负有偿还责任的债务为10.89万亿；仅2015年一年，地方政府负有偿还责任的债务为18577亿。
　　2015年的预算报告指出，今年将继续发行地方政府债券4000亿元，并增加1000亿的地方专项债务限额。但仅仅依靠每年4000亿的地方债券，还债是不够的，需要进一步寻求市场的力量。
　　2014年，中国在10个地区顺利开展了地方政府债券自发自还试点。王雍君认为，目前正在积极开展的地方债自发自还试点，将对编制政府综合财务报告形成倒逼机制，地方政府不仅仅要公开财政预算报告，还应该定期披露经审计的财务报告。
　　“如果地方政府要发行债券，必须编制资产负债表，让投资者明了其财务状况，否则谁敢买地方政府债券？”郑春荣说。
　　另外，长期研究社会保障和养老政策的郑春荣认为，中国政府的债务不仅体现在当下的财务状况，更是一个经时间积累的各种财政负担的集合。“政府资产负债表能在一定程度上反映未来的财务状况。特别是从负债方来看，未来需要支付的债务还本付息、社会养老金、公务员年金都应该在资产负债表中有所体现”。
　　他表示，以社会保险基金为例，国家财政对其的补贴已经由2012年的6000多亿增长至2014年的8000多亿，2015年或许会安排接近1万亿。而这只是每年保险费收入和基金支出之间的缺口，并不包括长期以来个人账户“新人交、老人用”所产生的代际缺口。
　　“需要把政府的承诺或者责任，未来的医疗保险、养老金缺口，贴现到现在，资产负债表才能准确地反映公共部门的财务状况。”郑春荣说。